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城鎮化進程要尊重農民選擇權

日期:2013/03/29 瀏覽:

在我國人口總數中,基數最大的群體就是農民。如何維護和保障農民的合法權益,一直都是全國兩會的熱點話題。

2012年政府工作報告中首次出現了“農民財產權”———“土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權是法律賦予農民的財產權利,任何人都不能侵犯。”

40個字傳遞出的內容清晰但訊號卻不夠強大。

今年的政府工作報告再次提出關于“農民財產權”問題。這一次,內容豐富明確,強調了農村土地制度的“核心”和“底線”。核心是要保障農民的財產權益,底線是嚴守18億畝耕地紅線。

報告一出,長期關心農民財產權問題的委員和代表們,就這個話題展開熱議。保障農民財產權實現的前提是建立完善的法律制度,已成為大家的共識。

集體土地確權需修改土地管理法

土地既是農民的集體財產,又是農民必不可少的生產資料,是農民的命根子。農民財產權大部分都是建立在土地之上的權益。明晰農村集體土地產權,進行農村集體土地確權登記發證是維護社會主義公有制、依法保護農民土地權益、促進社會和諧穩定的現實需要。

目前,集體土地確權頒證工作總體進展是順利的,但是也存在一些問題。中國(海南)改革發展研究院執行院長遲福林是一位連任的老委員,被媒體稱為改革的“智囊”。在接受《法制日報》記者采訪時,他對農民財產權存在的問題進行了深刻剖析并提出建議,希望有關部門能夠對土地管理法進行系統修改。

他說,目前農村土地領域暴露出來許多問題,與法律沒有賦予土地使用權完整的物權性質有直接關系,土地權屬問題沒有得到很好解決就容易產生矛盾。比如,農村征地強拆、補償標準過低等問題,深層次的原因在于農村土地實際上為債權而非物權,農民難以成為征地中的談判主體。

“亟待解決的首要問題就是法律上要對確權進行明確,賦予農民土地用益物權主體地位。”遲福林說,物權法已經將農村土地承包權、建設用地使用權、宅基地使用權等列入“用益物權”范圍。建議在土地管理法第二條中增加一款,“賦予農村土地使用權人的土地用益物權,使其擁有對土地使用權依法享有占有、使用、收益的權利”,以確保農村土地使用權具有完整的用益物權性質。這樣的“確權”可以收獲多種改革紅利,比如,推動農業產業化、規模化經營,加快人口城鎮化進程等。

吉林大學機械科學與工程學院教授徐濤委員也認為,集體土地確權頒證工作要想順利全面完成,必須準確界定集體土地所有權,明確集體土地所有權的主體代表資格。

土地流轉需建城鄉統一土地市場

土地使用權流轉是指擁有土地承包經營權的農戶,將土地經營權(使用權)轉讓給其他農戶或經濟組織,即保留承包權,轉讓使用權。通過這樣的方式,來增加農民的收入。

記者去年在寧夏回族自治區采訪時,就看到了土地流轉之后農民得實惠的好現象。除了賺取土地租金之外,農民還可以在地上勞作,為“租地公司”打工。

但是,土地流轉也面臨一些不容忽視的問題。遲福林說,按照土地管理法規定,土地承包經營期限為三十年,這是土地使用權交易難以逾越的法律規定,導致農業產業化、規模化經營受制于農村土地交易市場而發育滯后。

全國政協委員、北京市金誠同達律師事務所高級合伙人劉紅宇曾參加過全國政協社法委組織的“農村土地流轉情況”的調研,對土地流轉過程中法律的缺失有著深切感受。

她對記者說:“農村建設用地流轉的實際操作立法缺位,不僅會導致土地市場混亂,而且會滋生腐敗等違法行為。這些行為最容易損害農民利益。”

遲福林建議在土地管理法中將“土地承包經營期限為三十年”改為“實現土地承包關系保持穩定并長久不變”。同時簡化土地承包權流轉程序,讓農村土地承包人可依法自主決定土地承包權流轉。同時還應該明確規定,縣級以上地方人民政府應當建立城鄉統一的土地市場,主要通過市場配置土地資源,為農民土地使用權的流轉提供法律依據和制度保障。

“要使農民利益在土地流轉中不受損害,就必須對土地流轉中的各個程序進行立法規范。”劉紅宇建議。

徐濤認為,應通過修訂土地管理法,放寬乃至取消對農村集體建設用地的用途管制,使這部分土地在不影響“18億畝”紅線和糧食安全的前提下,由市場機制來復歸、凸顯和兌現其潛在價值,把農民理論上的財產轉變為貨幣和資本形態的財富,同時達到保護耕地的目的。

完善補償規定保障農民財產收益

征地范圍隨意擴大、強制拆遷、補償款過低,是目前農民和開發商之間最為突出的矛盾焦點。

今年的政府工作報告再次強調,征地制度改革的核心內容是,征收農民集體土地應當按照合法、公正、公開的原則,制定嚴格的程序,給予公平補償,維護農民財產權益。

2012年12月27日,十一屆全國人大常委會第三十次會議審議了土地管理法修正案草案。修改重點就是涉及到征收補償制度的47條,確定公平補償的原則。提出要提高農民在土地增值收益中的分配比例,確保被征地農民生活水平有提高、長遠生計有保障。

劉紅宇希望,全國人大常委會盡快審議通過土地管理法修正案,這樣一直在蘊釀中的《農村集體土地征收補償條例》才能提上日程。如若不等上位法的完善,這個條例出來也會存在和上位法不一致的尷尬。

“目前由于農村土地和宅基地的物權性質不完整,農民難以通過承包地和宅基地流轉實現帶著資本進城的愿望,由此導致人口城鎮化嚴重滯后,也影響了農民財產權的全面實現。”遲福林建議,取消農村土地使用權不能抵押的法律限制,解除農民通過土地使用權抵押獲得銀行貸款的法律障礙。

政府工作報告提出,要堅持以家庭承包經營為基礎,支持發展多種形式新型農民合作組織和多層次的農業社會化服務組織。

為此,徐濤建議在開展農村土地和房屋等確權頒證的同時,同步推進農村集體經濟組織建設,建立新型的股份經濟合作社或股份經濟合作聯社等,保證農民土地收益公平實現。

河南省農業廳廳長朱孟洲代表在接受記者采訪時說,未來城鎮化進程,重要的一點就是尊重農民的選擇權,杜絕“替民做主”,要著力破解土地城鎮化和農民城鎮化不匹配的問題,讓土地“紅利”更多惠及于農。



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